Novi instituti ZUP-a

Donošenjem novog ZUP-a postupanje uprave doživjelo je niz značajnih promjena. Radi se o promjenama kojima je uvedeno nekoliko posve novih instituta odnosno kojima su modernizirani neki stari instituti.
1. Definicija upravne stvari
Po prvi puta, ZUP normativno definira što je upravna stvar. To je jedan od najvažnijih noviteta jer do donošenja ovog zakona u Hrvatskoj nije postojao zakon, koji je uključivao ovu definiciju.

Upravna stvar je svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku odlučuje o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje. Upravnom stvari smatra se i svaka druga stvar koja je nekim zakonom određena kao takva.
2. Načelo razmjernosti u zaštiti prava stranka i javnog interesa
ZUP regulira da se pravo stranke može ograničiti postupanjem javnopravnih tijela samo kad je to propisano zakonom te ako je takvo postupanje nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe i razmjerno cilju koji treba postići.

Kad se stranci nalaže kakva obveza, javnopravno tijelo mora poduzeti one mjere koje su za stranku povoljnije, ako se njima postiže svrha propisa.
Javnopravna tijela su dužna omogućiti strankama  što lakšu zaštite i ostvarivanje svoja prava, ali da to ne bude na štetu prava trećih osoba ni protivno javnom interesu. To se posebno naglašava kod izvršenja, koje se mora provesti na način i primjenom sredstava koja su najblaža za izvršenika.
3. Načelo pristupa podacima i zaštite podataka
Ovo načelo predstavlja bitnu modernizaciju u zakonu, jer se na taj način uvažavaju ne samo pravne stečevine suvremenih zemalja već i neki od postojećih hrvatskih propisa, kao što su propisi o pravu na pristup informacijama, o omogućavanju pristupa podacima elektroničkim sredstvima, o zaštiti osobnih podataka, o tajnosti podataka i slično.

S jedne strane, javnopravna tijela su dužna strankama omogućiti pristup potrebnim podacima, propisanim obrascima, internetskoj stranici i pružiti im druge obavijesti, savjete i stručnu pomoć. S druge strane, svakoj osobi se jamči  zaštita osobnih i tajnih podataka sukladno propisima o zaštiti osobnih podataka, odnosno tajnosti podataka. Ovo načelo naglašava standarde transparentnosti, otvorenosti i javnosti u radu javnopravnih tijela.
4. Službena osoba
ZUP je na drukčiji način od prijašnjeg definirao službenu osobu povezujući njezin status s opisom posla (vođenje upravnog postupka i/ili rješavanja u upravnim stvarima), u skladu s propisima o unutarnjem ustrojstvu javnopravnih tijela.

Propisano je da službena osoba mora imati odgovarajuću stručnu spremu, potrebno radno iskustvo i položen državni stručni ispit. ZUP propisuje da voditi upravni postupak i/ili rješavati u upravnim stvarima može isključivo službena osoba. Čelnik tijela rješenje donosi samo ako u javnopravnom tijelu nema osobe ovlaštene za rješavanje.
5. Jedinstveno upravno mjesto
ZUP otvara mogućnost ustrojavanja jedinstvenog upravnog mjesta sa svrhom zaprimanja svih zahtjeva za pokretanje upravnih ili drugih postupaka, koje je potrebno voditi da bi stranka ostvarila neko svoje pravo. Takvi zahtjevi će se bez odgode dostaviti nadležnom javnopravnom tijelu. 
6. Pravna pomoć
Prema ZUP-u sva javnopravna tijela dužna su pružati pomoć svim drugim javnopravnim tijelima, u okviru svog djelokruga i nadležnosti.

Također, ZUP šire regulira pravnu pomoć sudova: javnopravno tijelo može tražiti od sudova dostavu spisa, isprava i podataka koji su potrebni za vođenje postupka.

Svako zamoljeno tijelo, pa i sud, može odbiti pružiti pravnu pomoć samo kad je to zakonom propisano, a u svakom slučaju mora navesti razloge zbog kojih se pravna pomoć uskraćuje.
7. Rješavanje upravne stvari
Upravni postupak može se voditi na dva načina: neposrednim rješavanjem i vođenjem ispitnog postupka.

Sukladno načelu materijalne istine, ispitni postupak provodi se kad je to nužno radi utvrđivanja činjenica i okolnosti koje su bitne za razjašnjenje pravog stanja stvari, kad u postupku sudjeluju dvije stranke ili više njih s protivnim interesima te radi omogućivanja strankama ostvarenja i zaštite njihovih prava i pravnih interesa. Neposredno rješavanje može se provoditi u slučajevima propisanim zakonom ako u postupku ne sudjeluju stranke sa suprotnim interesima i nije potrebno izjašnjavanje stranke. 
8. Predmnjeva usvajanja zahtjeva stranke
Kada službena osoba u slučaju neposrednog rješavanja na zahtjev stranke ne donese i ne dostavi stranci rješenje u roku od 30 dana od dana podnošenja urednog zahtjeva, stranka može smatrati da je njezin zahtjev usvojen, ako je riječ o takvoj upravnoj stvari za koju je predmnjeva usvajanja zahtjeva propisana posebnim zakonom. Na traženje stranke javnopravno tijelo dužno je u roku od 8 dana, od dana traženja, izdati rješenje kojim se utvrđuje da je zahtjev stranke usvojen.

Iz gore navedenog razvidno je da je primjena ove odredbe vezana uz posebne zakone. Osim toga, po ZUP-u moraju kumulativno biti ispunjeni uvjeti da se radi o postupcima koji su pokrenuti na zahtjev stranke, da je zahtjev je uredan, a javnopravno je tijelo ovlašteno neposredno riješiti upravnu stvar.
Ovaj institut predstavlja važan instrument discipliniranja javnopravnog tijela te pridonosi efikasnosti i ekonomičnosti postupka.
9. Jamstvo stjecanja prava
Još jedan institut koji je nedjeljivo vezan uz posebne zakone jest i institut jamstva stjecanja prava. Naime, samo kada je to propisano posebnim zakonom, javnopravno tijelo može na zahtjev stranke donijeti rješenje kojim će stranci jamčiti stjecanje određenog prava. Time se u nekim situacijama želi pružiti mogućnost stranci da njezina pravna pozicija bude čvršća i sigurnija. Takvo rješenje obvezuje javnopravno tijelo koje ga je donijelo i ne smije biti protivno javnom interesu ili interesu trećih osoba.

Jamstvo vrijedi samo ako su pravna osnova i činjenično stanje „u bitnome“ jednaki u trenutku donošenja rješenja o jamstvu i trenutku stjecanja prava na koje se jamstvo odnosi.
10. Šutnja uprave
Ako službena osoba u propisanom roku ne donese rješenje i dostavi ga stranci, stranka može izjaviti žalbu, odnosno pokrenuti upravni spor (potonje ako je  propust učinilo drugostupanjsko tijelo). Time je stranci otvoren put daljnje pravne zaštite u slučaju šutnje uprave, s ciljem zaštite prava na donošenje odluke u razumnom roku.

 
11. Pravni lijekovi
ZUP uređuje redovne pravne lijekove žalbu i prigovor te izvanredne pravne lijekove: obnovu postupka, oglašivanje rješenja ništavim, poništavanje i ukidanje rješenja.

Žalba

U pogledu žalbe ZUP propisuje prvenstveno reformacijsku ovlast drugostupanjskog tijela koja predviđa da drugostupanjsko tijelo samo rješava upravnu stvar, a vraćanje na ponovljeni postupak moguće je samo ako priroda upravne stvari zahtjeva nepo­sredno rješavanje prvostupanjskog tijela. Povodom žalbe određene ovlasti ima prvostupanjsko tijelo, a žalbu rješava drugostupanjsko tijelo.
Novina u žalbenom postupku je i pravo stranke da se u pisanom obliku ili usmeno na zapisnik može odreći prava na žalbu od primitka prvostupanjskog rješenja do isteka roka za izjavljivanje žalbe. U višestranačkim stvarima odricanje ima pravni učinak samo ako se sve stranke odreknu prava na žalbu.
 
Stranka također može odustati od već izjavljene žalbe do otpreme rješenja o žalbi. U slučaju odustajanja donosi se rješenje o obustavi postupka u povodu žalbe. Odricanje i odustanak od žalbe ne mogu se opozvati.
 
Prigovor

Prigovor je novi redovni pravni lijek kojeg uređuje ZUP. Njegov je osnovni cilj zaštita građana od postupanja uprave koja nisu usmjerena na donošenje i izvršavanje upravnih akata.
Razlikuju se četiri vrste prigovora:
 
  • prigovor protiv obavijesti podnositelju predstavke o nepokretanju upravnog postupka po službenoj dužnosti (članak 42. stavak 4.)
  • prigovor zbog neispunjavanja ugovornih obveza javnopravnog tijela koje proi­zlaze iz upravnog ugovora (članak 154.)
  • prigovor zbog povrede prava na obavješćivanje o uvjetima ostvarivanja i zaštite prava (članak 155.) te prigovor protiv drugih oblika postupanja javnopravnih tijela (članak 156.)
  • prigovor radi zaštite od postupanja pružatelja javnih usluga (članci 157.-158.)
 
Prigovor se izjavljuje čelniku tijela, osim kada je ZUP-om propisano drukčije. ZUP propisuje drukčije kod prigovora protiv upravnog ugovora i prigovora radi zaštite od postupanja pružatelja javnih usluga. U tim slučajevima prigovor se izjavljuje nad­zornom tijelu. Čelnik odlučuje o prigovoru protiv obavijesti podnositelju predstavke o nepokretanju upravnog postupka po službenoj dužnosti (članak 42. stavak 4.) i prigovoru radi zaštite od postupanja javnopravnih tijela (prigovor zbog povrede pra­va na obavješćivanje o uvjetima ostvarivanja i zaštite prava (članak 155.) te prigovoru protiv drugih oblika postupanja javnopravnih tijela (članak 156.) rješenjem u roku od 8 dana od dana izjavljivanja prigovora.
U slučaju prigovora radi zaštite od postupanja pružatelja javnih usluga nadzorno ti­jelo dužno je u roku od 30 dana obavijestiti korisnika javne usluge o mjerama koje je u povodu prigovora poduzelo.
U slučaju prigovora zbog neispunjavanja ugovornih obveza javnopravnog tijela koje proizlaze iz upravnog ugovora nadzorno tijelo će u roku od 30 dana donijeti rješenje o prigovoru ako se rješenje može donijeti u postupku neposrednog rješavanja ili 60 dana ako je potrebno provesti ispitni postupak.
 

Izvanredni pravni lijekovi
 
ZUP propisuje sljedeće izvanredne pravne lijekove:
 
  • obnova postupka
  • oglašivanje rješenje ništavim
  • poništavanje i ukidanje rješenja
12. Pravna zaštita od postupanja javnopravnih tijela
ZUP-om je osigurana pravna zaštita od postupanja javnopravnih tijela i to prigovorom kao novouvedenim pravnim lijekom. Tako je napokon osigurana vrlo široka pravna zaštita građana i svih drugih subjekata od bilo kakvog postupanja iz područja upravnog prava koje ima neposredni učinak na njihova prava, obveze i pravne interese.
13. Pravna zaštita od postupanja pružatelja javnih usluga
Pravna je zaštita osigurana od postupanja pružatelja javnih usluga prigovorom kao novouvedenim pravnim lijekom. Ovaj je institut uveden pod značajnim utjecajem nove europske pravne regulacije.

Europska unija inače umjesto izraza javne službe, koji se uvriježio u Hrvatskoj, uvodi izraz službe od općeg interesa. One su službe od općeg gospodarskog interesa i negospodarske (nekomercijalne) službe od općeg interesa. U prvoj skupini su službe koje se pružaju putem velikih sustava ili mrežne industrije (telekomunikacije, poštanska služba, opskrba električnom energijom i plinom, različite vrste prometa) te druge službe od općeg gospodarskog interesa (opskrba vodom, upravljanje otpadom, itd.). U drugoj su skupini službe koje nisu komercijalne, kao što su obrazovanje, zdravstvo, socijalna skrb, kultura, itd.

U pružanje usluga u okviru službi od općeg interesa sve se više uključuju privatni pružatelji, trgovačka društva u privatnom vlasništvu čija se temeljna orijentacija svodi na ostvarenje dobiti. Zato se uz opća pravila zaštite potrošača ustanovljavaju i posebne mjere zaštite koje provode i nadziru posebne, tzv. nezavisne regulacijske agencije.

Pravna zaštita prigovorom kakvog regulira ZUP predstavlja dodatni i nužni iskorak u podvrgavanje svih pružatelja javnih usluga pravu, bez obzira na njihovu vlasničku strukturu.

Pod postupanjem pružatelja javnih usluga po ZUP-u se smatra poduzimanje ili propuštanje radnji koje imaju učinak na prava, obveze ili pravne interese fizičkih i pravnih osoba, a o kojima se ne rješava u upravnom postupku. Situacije koje potpadaju pod ovu odredbu mogu biti raznovrsne: od načina obračuna utroška usluga (npr. u telekomunikacijama), načina izdavanja računa ili pružanja tehničke usluge, sve do načina otklanjanja kvarova i prijelaza kod drugog pružatelja (npr. u opskrbi električne energije ili plina).
14. Elektronička komunikacija
ZUP je otvorio mogućnost za elektroničku komunikaciju (čl. 75.), elektroničko obavješćivanje stranke  (čl. 83.) i dostavu elektroničkim putem (čl.94.).

Preduvjeti za ostvarivanje elektroničke komunikacije su prvenstveno dostupnost i korištenje odgovarajuće tehnološke opreme, educiranost službenika, obavještavanje stranaka o mogućnostima korištenja ovog načina komuniciranja te posebni propisi koji uređuju pojedina pitanja iz područja elektroničke komunikacije.

Dostava elektroničkim putem može se obaviti na zahtjev stranke, uz njezin izričiti pristanak te kad je to propisano zakonom.

Obavješćivanje i dostava elektroničkim putem smatra se obavljenim u trenutku kad je zabilježeno na poslužitelju za primanje elektronskih poruka onoga koga se obavješćuje.
15. Upravni ugovor
ZUP predviđa sklapanje upravnog ugovora između javnopravnog tijela i stranke radi izvršenja prava i obveza utvrđenih u rješenju kojim je riješena upravna stvar (upravni akt). Takav ugovor može se sklopiti samo ako je to izričito propisano posebnim zakonom, a ne izravno na temelju ZUP-a.

Jedna od ugovornih strana mora biti javnopravno tijelo koje je donijelo rješenje radi čijeg izvršenja se sklapa upravni ugovor. Druga ugovorna strana može biti fizička ili pravna osoba, tijelo državne uprave ili drugo tijelo koje nema pravnu osobnost, njihova područna jedinica ili skupina osoba povezanih zajedničkim interesom, ako može biti nositelj prava odnosno obveza o kojima se rješava.